Tutta l'attività amministrativa si ispira al principio di doverosità dell'azione. L'articolo 2 della legge 241/90 sul procedimento amministrativo stabilisce, infatti, in primo luogo, che, sia nel caso in cui il procedimento amministrativo è iniziato su istanza di un privato, sia in quello in cui è iniziato d'ufficio, la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo con un provvedimento espresso; in secondo luogo, che tale procedimento deve concludersi entro il termine stabilito dall'amministrazione o, nel caso in cui il termine non sia previsto, entro trenta giorni. Non solo. Il codice penale, nel punire l'omissione di atti d'ufficio, fattispecie che si configura, essenzialmente, quando un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio non compie un atto obbligatorio del suo ufficio entro trenta giorni dalla richiesta formulata da chi vi abbia interesse, offre un ulteriore strumento di tutela. E' bene precisare, tuttavia, che l'omissione è solo uno egli elementi costitutivi del reato di cui all'articolo 328 c.p (Cass. sez VI, 31/05/96). Ciò chiarito, è necessario analizzare gli strumenti giuridici che l'ordinamento appronta al fine di garantire una tutela effettiva agli amministrati, soprattutto laddove l'inerzia della pubblica amministrazione non sia equiparabile (per effetto di una finzione giuridica) ad un provvedimento di rigetto dell'istanza (silenzio/diniego), o a un provvedimento di accoglimento (silenzio/assenso), ma nel caso in cui l'inerzia integri un silenzio/ inadempimento, detto, altresì, silenzio rifiuto. Va precisato che la nozione di silenzio–rifiuto è frutto dell'elaborazione giurisprudenziale (Cons. Stato, commiss. spec. 20/01/1997, n. 353/94) anche se si possono rinvenire utili spunti al riguardo anche in alcune disposizioni normative, tra le quali l'articolo 25 del T.U. imp. civ. dello Stato, 1957. Tale disposizione prevede, infatti, che, trascorsi trenta giorni dalla notifica di una formale diffida - la quale, a sua volta, non può essere presentata prima che siano decorsi sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza volta all'emanazione dell'atto – il comportamento omissivo dell'amministrazione equivale giuridicamente ad un inadempimento. In altri termini, si configura un ulteriore ipotesi di provvedimento amministrativo, pertanto, impugnabile dinanzi al giudice amministrativo. È opinione consolidata, sia in giurisprudenza sia in dottrina (Cons. di Stato, ad. Plen., 10/03/1978, n. 10; Sandulli), che tale procedura sia applicabile analogicamente a tutti i procedimenti amministrativi. V'è di più. Attesa la vasta gamma di procedimenti amministrativi in materia sanitaria, esistono numerose ipotesi in cui la suddetta procedura non è nemmeno necessaria perché la legge stessa, nel sancire l'obbligo di provvedere entro un determinato termine, attribuisce al decorso dello stesso l'effetto di silenzio-inadempimento.